精粹 | 符正平、彭曦：广东自由贸易试验区联动关系研究

符正平

中山大学管理学院教授、中山大学自贸区综合研究院院长，研究方向为自由贸易港、国际投资与跨国公司。

彭曦

中山大学粤港澳发展研究院副研究员，研究方向为自贸区和自贸港、产业经济、区域经济。

十年来，自贸试验区在带动区域经济发展、复制推广制度创新经验方面成效显著。一方面，作为开放平台加强了与外部经济的联系，自贸试验区的准入前国民待遇加负面清单管理制度改革，有助于放宽市场准入限制，吸引国际资本流入，降低企业贸易成本和运营成本。2022年，21家自贸试验区实现进出口总额7.5万亿元，同比增长14.5%，占全国进出口总额的17.8%；实际使用外资超过2200亿元，占全国的18.1%。另一方面，中国自贸试验区兼具综合改革功能，强调制度创新，优化政府职能，改善营商环境，对标高标准国际经贸规则。与增长模型中的技术创新扩散效应一样，自贸试验区的制度创新成果具有扩散效应，累计向全国复制推广302项制度创新成果，成为新时代改革开放新高地。广东自贸试验区毗邻香港、澳门两个自由港，其功能和使命要求加强与港澳地区的规则衔接与机制对接，在联动发展中实现向内辐射、向外拓展的双向结合。

一

广东自贸试验区联动路径与实践

以广东自贸试验区为例，本文研究三个层次的联动关系：在区域层面，通过13个联动发展区开展政策联动、产业联动、创新联动，与海南自由贸易港经济功能园区联动发展；在与香港、澳门自由港联动方面，通过机制对接与规则衔接，借鉴自由港的先进做法；在与RCEP成员国和“一带一路”共建国家大区域联动方面，加强RCEP的落地实施及与高水平经贸规则的对标。

一是建立联动发展区，加强平台之间的联动。一方面，2022年广东省政府批准在广州、深圳、珠海、汕头、佛山、湛江等区域设立13个联动发展区，有空港、海港、高新区等平台，与广东自贸试验区开展政策联动、产业联动、创新联动，相当于广东省内新设13个自贸试验区。另一方面，复制推广已有的制度创新成果。广东自贸试验区在广东省层面复制推广了8批共216项改革创新经验，也带来了发展模式和治理方式的变革。2023年6月，广东省人民政府和海南省人民政府签署《推动广东海南相向发展战略合作协议》，携手推动广东海南相向发展、推动粤港澳大湾区与海南自贸港联动发展。广州南沙新区片区和海南洋浦经济开发区签订协同发展协议，在推动制度创新成果共创共享、推动港航服务一体化、共建产贸一体大通道、深入推进金融合作等四个层面深度合作。

二是与香港和澳门两个自由港之间的联动。广东自贸试验区与粤港澳三个重大合作平台功能叠加，广东自贸试验区围绕粤港澳大湾区建设的重点领域和难点问题，系统性地进行了制度创新和试验，并在此基础上积累了更多可复制推广的改革试点经验。例如，香港机场将出口货物集拼、航空安检、打板，以及进口货物拆板、理货等功能延伸到内地自贸试验区，降低了企业成本，提升了贸易便利化。在贸易、投资、金融、法律服务和职业资格互认等领域加强合作，例如，广州南沙编制实施了首批26条与港澳规则衔接的工作清单，并推出了342项“湾区通办”事项。建立跨境理财通机制，推动大湾区基金、保险等金融产品跨境交易，本外币合一的跨境资金池业务试点等。联动效应也取决于边境两边的经济差异，包括劳动力、产业链、房地产、服务与货物消费，使得边境两边的融合程度进一步加强。

三是与RCEP成员国和“一带一路”共建国家的联动。前海片区于2020年发起设立的特殊经济区自由贸易创新联盟，加强经贸、基建、产业等领域合作，成立“走出去”公共服务平台，设立“一带一路”创业产业园等。目前，包括白俄罗斯中白工业园、尼日利亚莱基自贸区、东非吉布提国际自贸区、匈牙利中欧商贸物流园、埃及中埃苏伊士经贸合作区等11个境外单位和47个境内单位都已成为联盟成员。建立“一带一路”法治地图，设立国际法律查明研究中心、知识产权保护中心和快速维权中心。

（图源：作者提供）

二

广东自贸试验区联动发展的阻碍因素

一是自贸试验区行政主体之间联动意愿不强。对于有实质性利好的政策，自贸试验区也需要利用这些政策招商引资，不愿意与周边区域城市实施政策联动。部分制度创新举措多为国家对特定地区政策倾斜的结果，存在地区特殊性，难以满足可复制可推广的基本要求。自贸试验区仍然是授权改革模式，中央赋予的方案在基层执行过程中被分割成不同的任务清单，即使写在方案中的事项，申请落实手续和时间也较长。基层面临不同类型的考核，怎样防止自贸试验区成为材料收集部门，需要有更高层次的谋划。建设初期基础设施投入较多，产业资源导入较少。从空间区位上来看，广州南沙片区定位为城市副中心，离广州市中心距离超过40公里，与主城核心区产业难以联动，深圳前海和珠海横琴片区也面临与城市中心的产业联动问题。

二是与香港和澳门联动存在体制机制障碍。自贸试验区服务业存在的“准入不准营”“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等现象较为突出。由于内地与港澳三地签订的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》本身并不具有直接效力，即使存在准入优惠，尚未通过内地立法得以落地。高品质生活性服务业和技术密集型生产性服务业的占比较低，服务业增加值比重低于世界平均水平。例如，港澳医院进入内地仍然面临各种阻力，包括行业监管、服务标准等方面的限制。内地注重实体经济发展，而港澳更注重程序与法律保障，重要事项需要经过立法会批准，并且存在司法挑战的风险。

三是与RCEP成员国及“一带一路”共建国家内外联动功能较弱。通过对标多边、双边自贸协定，有利于推进自贸试验区的建设，特别是在“一带一路”共建国家和地区签订双边、多边自贸协定，建立的经济走廊和境外经济合作区，对自贸试验区融合发展具有重要作用。例如，广州南沙片区虽然与“一带一路”共建国家航线较多，但在港口信息化水平和便利化方面仍需加强。

（图源：shutter stock）

三

促进联动发展的机制设计与措施

为了更好地发挥自贸试验区政策“试验田”和“放大器”功能，仍然要强调的是制度创新的高质量供给，同时也是新产业、新监管模式的试验平台，通过加强与各类产业平台和开放平台之间的联动，通过小区域之间联动，实现“政策放大”和“资源溢出”。

一是加强与联动发展区、高新区、自主创新示范区、综合保税区和港口等已有平台之间的联动。平台不能突破的政策措施可以放到自贸试验区先行先试，反之自贸试验区制度创新成果也可以在这些平台复制推广，发挥政策叠加效应。例如，自贸试验区的保税维修、保税加工等特殊政策，也可以向其他地区的综合保税区复制推广，加强自贸试验区与海关特殊监管区域发展的协同性。

二是利用“飞地”模式加强区域与跨区域产业联动。“飞地”模式包括发达地区向落后地区产业转移的“飞地”模式，如深汕特别合作区；跨境两国两园“飞地”模式，如中国—马来西亚钦州产业园区。“反向飞地”则是落后地区在先进地区设立“飞地”，以利用先进地区的高端资源，如安徽芜湖设立的长三角G60科创走廊芜湖（上海）产业创新中心。由此，与海南自由港经济功能园区进行联动，双方可互设“产业飞地园区”，广东自贸试验区可以享受海南加工增值超过30%的免关税政策。

三是与香港、澳门两个自由港联动建设粤港澳单一自贸区。单一自贸区也称为单一经济体自贸区或一体化自贸区，是指由多个地区、国家或行政区域组成的区域经济体，在一定范围内实现经济和贸易的自由流通、产业的协同发展、人员的自由流动，最终形成统一的市场和法律制度。欧盟深入全面自贸区（Deep and Comprehensive Free Trade Area，DCFTA）建设就属于单一自贸区范畴。欧盟分别与格鲁吉亚、摩尔多瓦和乌克兰三国建立了三个自由贸易区，根据深入全面的自贸区的规则，将这三个国家的某些行业纳入欧洲单一市场，执行与欧盟一致的监管政策。欧盟建设深入全面自贸区的目的，是让上述三国享受欧盟单一市场货物、服务、资本和人员的自由流动。由此，依托现有的广东自贸试验区，试点建设粤港澳单一自贸区，再进一步扩大范围，不仅有助于实施自贸试验区提升战略，还能更好地帮助港澳融入国家发展大局。

四是加强与RCEP国家和“一带一路”共建国家自贸区之间的联动。深化与“一带一路”共建国家自贸区之间联动，与RCEP成员国和“一带一路”共建国家构建自贸区网络群。加大自贸试验区“走出去”平台建设，促进与“一带一路”共建国家在高端制造业平台之间的合作。下一步自贸试验区要大力发展离岸业务，这是构建跨境产业链供应链的关键，也是产业转型升级的重要环节。

五是围绕CPTPP等区域贸易协定开展压力测试。广东自贸试验区已经围绕服务贸易、数字贸易、知识产权、投资、竞争、政府采购、环境、透明度和反腐败等相关规则开展压力测试，今后可进一步加大对现代服务业，尤其是研发、管理咨询、制造业相关服务、金融、法律、建筑、海运等生产性服务业的开放力度，增强现代服务业和先进制造业的“双轮驱动”效果，促进自贸试验区经济高质量发展。开展具有前瞻性和针对性的数据流动与出境压力测试，推动跨境贸易信息化，满足境外用户访问国内跨境电商平台和支付平台以及境内电商企业和员工访问国外报清关网站、境外第三方支付、物流平台和供应商网站的需求。

符正平、彭曦：《广东自由贸易试验区联动关系研究》，《国际经济合作》2024年第3期，59—67页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。

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责编 | 裴桂芬

美编 | 李墨涵

审订 | 郭语